Ost Legal | Статья партнера Ost Legal Ивана Суздалева о новых ограничениях прав землепользователей и застройщиков режимом зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ).

Аналитика

Статья партнера Ost Legal Ивана Суздалева о новых ограничениях прав землепользователей и застройщиков режимом зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ).


Аналитика по отраслям:


Аналитика по практикам:


И.В. Суздалев, Партнер

 

Правовое регулирование зон с особыми условиями использования территорий (санзоны, охранные зоны объектов и сетей) затронет практически весь бизнес и многих граждан нашей страны.

4 августа 2018 г. вступили в силу положения Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Закон кодифицирует нормативную базу, посвященную санитарно-защитным зонам (СЗЗ), охранным зонам объектов электроэнергетики, охранным зонам трубопроводов, водоохранным зонам и еще 24 видам разного рода зон с особыми условиями использования территорий (далее – «ЗОУИТ» или «зоны»). Вопрос установления зон и связанных с ними ограничений так или иначе может затронуть почти все российские предприятия и многих граждан. Например, СЗЗ должна быть установлена для практически любой производственной площадки, включая маленькие пекарни и автомастерские. Для экологически опасных химических и металлургических производств площадь СЗЗ может составлять сотни и тысячи гектар. Установление зоны, по общему правилу, означает, что в ее пределах никому нельзя вести виды деятельности, не совместимые с ее режимом, например, использовать жилье, оказавшееся в пределах СЗЗ. В результате ограничения, административные издержки и убытки возникают в той или иной мере и у владельца предприятия, для которого установлена зона, и у его соседей, объекты которых попали в пределы зоны. Ранее регулирование разного вида специальных зон осуществлялось, в лучшем случае, отраслевым законодательством, а в худшем – ведомственными нормативными актами. Часто о наличии и объеме ограничений на проживание или ведение какой-то деятельности в пределах зоны не уведомлялись ни граждане, ни органы местного самоуправления. В результате многие помнят о случаях принудительного сноса жилых домов, построенных в охранной зоне магистральных газопроводов, о чем застройщики и не подозревали. Вновь принятый закон нацелен на то, чтобы навести в данной сфере порядок и относительное единообразие. Нормы, регулирующие общие вопросы установления зон, ограничений, налагаемых режимом зон, порядка возмещения убытков лицам, на которых наложены ограничения, инкорпорированы, в основном, в Земельный кодекс и частично – в Градостроительный кодекс. При этом особенности правового регулирования для отдельных видов зон должны быть установлены постановлениями Правительства в соответствии с нормами закона. Отметим, что благое намерение сделать регулирование разного вида зон единообразным, понятным и прозрачным, было реализовано лишь отчасти. Уровень законодательной техники таков, что о прозрачности закона говорить не приходится. Это касается и языка закона и его структуры. Текст закона часто построен по схеме: «правило – исключения из правила – исключения из исключений из правила». Иногда вся эта логическая конструкция собрана в одном предложении на половину страницы, иногда однородные нормы, наоборот, разнесены далеко друг от друга и текстуально не связаны. Закон регулирует, в частности, такие важные гражданско-правовые вопросы, как возмещение убытков, но при этом не учитывает в полной мере положения базовых для таких правоотношений норм Гражданского кодекса об исчислении размера и порядке взыскания убытков, учете степени вины сторон, сроках исковой давности и так далее. Проблема усугубляется тем, что закон содержит переходные нормы, касающиеся порядка введения нового регулирования, а также судьбы ранее установленных зон и порядка возмещения связанных с ними убытков. Объем переходных норм почти равен объему всех новелл, которые вносятся в Земельный кодекс. Переходные нормы при этом частично повторяют соответствующие новеллы Кодекса, а частично исключают их применение.

НАША РЕКОМЕНДАЦИЯ

Мы рекомендуем провести тщательный анализ правовых последствий, связанных с вступлением в силу закона, применительно к каждому конкретному предприятию или объекту. При этом необходимо учесть текущий статус земельного участка, наличие, порядок образования и особенности режима ранее установленных зон, определить, имеются ли основания для установления новых и/или корректировки текущих зон, оценить риски, связанные с возмещением убытков лицам, деятельность которых ограничивается, понять вероятность ограничения вашей деятельности в связи с установлением зоны по не зависящим от вас причинам (например, в связи с деятельностью на соседнем участке). Это позволит минимизировать, в частности, риски: • административного приостановления или иного ограничения деятельности предприятия в связи с несоблюдением требований законодательства о зонах различного вида; • невозможности проведения строительства, реконструкции предприятия; • ограничения возможности осуществлять бизнес в связи с установлением режима ЗОУИТ по причинам, связанным с деятельностью ваших соседей; • взыскания убытков в пользу владельцев объектов, деятельность которых была ограничена из-за особенностей вашего производства.

ОСНОВНЫЕ НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗОНАХ

1. 28 видов зон Статья 105 Земельного кодекса предусматривает 28 различных видов ЗОУИТ: помимо указанной выше универсальной для любых объектов СЗЗ, можно упомянуть 3 (три) вида зон охраны воды: водоохранная зона, прибрежная полоса и рыбоохранная зона оз. Байкал; 2 (два) вида зон охраны трубопроводов (охранная зона и зона минимальных расстояний, а помимо этого существует охранная зона тепловых сетей) и т.д. и т.п. При этом на одной и той же территории могут быть установлены зоны нескольких видов с применением всех ограничений, установленных для каждой из зон. Зоны разных видов могут быть установлены на одной территории в связи с деятельностью одного субъекта или нескольких (например, если установлена охранная зона трубопровода, принадлежащего «А», проходящего через СЗЗ завода «Б»). Согласно нормам Земельного кодекса, убытки при этом возмещает (имущество выкупает) лицо, в связи с деятельностью которого установлены более строгие ограничения. Вряд ли такое регулирование можно признать справедливым и определенным. Например, не очень ясно, как соотнести «строгость ограничений» в приведенном выше примере, кто должен возместить убытки владельцу жилья, попавшего в обе зоны, если его эксплуатация запрещена и режимом СЗЗ, и режимом охранной зоны трубопровода. Совсем не решен законодателем распространенный на практике вопрос о том, кто несет ответственность за убытки, если земельный участок не может надлежащим образом использоваться из-за того, что попал в одновременно в две накладывающиеся друг на друга зоны одного вида, установленные в связи с деятельностью разных предприятий.

2. Разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию Отныне разрешение на строительство выдается только после установления всех необходимых для запроектированного объекта видов зон (статья 51 Градостроительного кодекса). Санитарно-защитная зона обязательна почти для любого производственного, складского, сервисного, сельскохозяйственного объекта в соответствии с их классификацией по СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Иные зоны устанавливаются в связи со спецификой объекта. Соответственно, при обращении за разрешением на строительство, застройщик должен представить решение органов Роспотребнадзора об установлении СЗЗ, а также решения иных уполномоченных органов об установлении иных зон. Если орган, выдающий разрешение на строительство, решит, что не все необходимые зоны установлены, разрешение не будет выдано. Таким образом, законодатель окончательно «похоронил» первоначально заложенный в Градостроительный кодекс принцип «одного окна» для получения разрешений на строительство, а заодно и амбиции Правительства по снижению административных барьеров и повышению места страны в рейтингах типа «Doing Business».

3. Порядок и последствия установления режима зоны Решение об установлении зоны принимает орган (должностное лицо), уполномоченный в соответствии с положением об определенном виде зон. Например, для СЗЗ уполномоченными являются органы Роспотребнадзора разных уровней (в зависимости от класса опасности объекта). Обращение с заявлением о принятии такого решения и подготовка необходимых материалов обеспечивается, как правило, собственниками (застройщиками) объектов, в связи с которыми устанавливается зона. Законом предусмотрено внесение сведений о ЗОУИТ в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Зоны считаются установленными или измененными именно с момента внесения записи в ЕГРН (принцип внесения). Более того, закон возлагает на регистрирующий орган дополнительную обязанность уведомить всех правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости об установлении зоны. Закон допускает значительный перекос в вопросе баланса интересов лица, по заявлению которого устанавливается зона, и владельцев соседних земельных участков, попадающих в пределы зоны. То обстоятельство, что соседние участки принадлежат кому-либо и на них ведется какая-либо деятельность, не препятствует установлению режима зоны и выдаче разрешения на строительство объекта, в связи с которым устанавливается зона. Зона может быть установлена и может охватывать соседние участки, даже если режим зоны предполагает прекращение текущего использования соседних участков и расположенных там объектов. Интересы владельцев соседних участков на этой стадии не учитываются. Законом не предусмотрено такое основание для отказа в установлении зоны или в выдаче разрешения на строительство соответствующего объекта, как отсутствие соглашения инициатора установления ЗОУИТ с владельцем участка, попадающего в зону. Несоответствие режима зоны градостроительному регламенту, действующему в отношении соседних участков, тоже не препятствует установлению зоны и выдаче разрешения на строительство. Наоборот, градостроительный регламент изменяется в соответствии с режимом установленной зоны (пункт 4 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса). Владельцы земельных участков и иных объектов, оказавшихся в пределах зоны, должны будут прекратить деятельность, не разрешенную режимом зоны. Объекты в течение трех лет с момента установления зоны должны быть снесены, если не были реконструированы собственником для приведения в соответствие с режимом зоны. По закону, собственники земли и иной недвижимости могут потребовать возмещения убытков, выкупа своего имущества. Однако, закон не предоставляет владельцам соседних земельных участков каких-либо средств превентивной защиты, позволяющих предотвратить наложение ограничений на использование их имущества. Помимо ограничений на использование имущества, расположенного в пределах зоны, закон также налагает ограничение на застройку земельных участков, попавших в ЗОУИТ. Владелец земельного участка не сможет получить разрешение на строительство объекта, не соответствующего режиму зоны. Более того, даже если разрешение на строительство было получено раньше, и объект почти построен, пункт 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса, как правило, запрещает выдачу разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, если он не соответствует режиму зоны именно на момент обращения за разрешением на ввод. В случае, если зона установлена для строящегося объекта, до даты его ввода в эксплуатацию ограничения применяются для данной зоны не в полном объеме. Владельцы соседних земельных участков и зданий могут продолжать эксплуатировать их. Более того, застройщик, ранее получивший разрешение на строительство на соседнем участке, может продолжать строить объект, вправе ввести его в эксплуатацию и использовать, но только до момента ввода в эксплуатацию «конкурирующего» объекта, в связи с которым установлена зона. При этом с учетом формулировок закона такому застройщику будет проблематично взыскать убытки, относящиеся к периоду после установлению зоны.

4. Возмещение убытков в связи с установлением зон Если деятельность приводит к установлению зоны, и по режиму этой зоны введены ограничения в использовании соседних земельных участков, владельцы таких участков, очевидно, несут убытки. В качестве средств защиты закон предлагает им, на выбор, потребовать возмещения убытков или потребовать выкупить земельный участок и/или прочую недвижимость. Порядок возмещения убытков установлен статьей 57.1 Земельного кодекса. Убытки возмещаются в полном объеме, включая упущенную выгоду. Далее это простое и понятное правило обрастает в законе большим количеством уточнений и исключений. Кому возмещаются убытки: • собственникам земельных участков • арендаторам земельных участков публичной собственности • публично правовым образованиям, осуществляющим сдачу в аренду земель публичной собственности (как правило, муниципалитетам). Важно, что такие убытки не подлежат возмещению по ранее установленным зонам, а также при определении размера таких убытков не учитывается снижение рыночной стоимости земли • собственникам недвижимости, в т.ч. не завершенных строительством объектов, при условии, что их строительство начато до установления или изменения зоны • квартиросъемщикам муниципального фонда При определении размера убытков принимается во внимание стоимость имущества на день, предшествующий принятию решения об установлении зоны. Благодаря этой норме размер возмещения необоснованно уменьшится, если информация о предстоящем установлении зоны широко распространялась заранее, задолго до принятия официального решения, и это привело к снижению стоимости недвижимости на дату принятия решения об установлении зоны. Также возмещаются иные убытки, связанные со сносом объектов или их приведением в соответствие с разрешенным использованием, убытки, связанные с расторжением договоров, убытки, связанные с переездом нанимателей жилых помещений. Перечень убытков сформулирован как закрытый, что не соответствует гражданско-правовому принципу полного возмещения убытков. Например, спорным является вопрос о возмещении расходов, связанных с переводом производства на другую площадку. Также закон (пункт 7 статьи 57.1 Земельного кодекса) предусматривает возмещение расходов на подготовку строительства застройщику, который не смог в последующем реализовать проект из-за установления режима зоны для другого (соседнего) объекта, принадлежащего другому лицу. Но такие расходы возмещаются, только если они понесены в течение определенного периода времени, не раньше и не позже. Кем возмещаются убытки: • собственником или застройщиком объекта, в связи с размещением которых установлена зона • органом власти или местного самоуправления, если указанное выше лицо отсутствует, или если зона возникает в силу закона (например, водоохранная зона, защитная зона объекта культурного наследия (независимо от формы собственности)) • также на орган, который в соответствии с законом не обеспечил своевременное внесение в ЕГРН записи об установленной зоне, относятся убытки, связанные со строительством объектов в течение времени от установления зоны, до внесения информации о ней в ЕГРН. При этом такому органу не предоставлена возможность доказать, что застройщик знал о режиме зоны и об ограничениях, несмотря на отсутствие записи в ЕГРН Сроки возмещения убытков. Требование о возмещении убытков может быть заявлено в течение пяти лет с момента установления или изменения зоны или с момента, когда управомоченное лицо должно было узнать об установлении зоны. Указанный срок не обозначен в законе как увеличенный срок исковой давности. Судебной практике еще предстоит решить вопрос, является ли указанный пятилетний срок сроком исковой давности или это правопресекательный срок, а срок исковой давности будет истекать через три года с момента отклонения обязанным лицом требования, заявленного в пределах пятилетнего срока.

5. Выкуп земельного участка или объекта, использование которых невозможно вследствие установления зоны Собственник земельного участка или расположенного на нем объекта вправе потребовать выкупить данное имущество, а лицо, в связи с деятельностью которого установлена зона, обязано произвести выкуп и выплатить «возмещение» (законодатель почему-то постеснялся использовать термин «цена»). Размер «возмещения» определяется в соответствии с результатами независимой оценки, которая осуществляется исходя из вида разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню установления зоны. Если собственнику возмещены убытки, потребовать выкупа имущества он не вправе.

6. Иные последствия установления зоны Если установление зоны делает невозможным исполнение договора, заключенного правообладателем земельного участка или иного объекта, расположенного в пределах зоны, то такой договор может быть расторгнут в одностороннем порядке (пункт 15 статьи 107 Земельного кодекса). В этом случае правообладатель вправе потребовать возмещения понесенных убытков лицом, в связи с деятельностью которого установлена зона. Получив такое возмещение убытков, правообладатель «осуществляет самостоятельно расчет с лицами, договоры с которыми расторгнуты» (пункт 16 статьи 107 Земельного кодекса). Каким образом определяются суммы, подлежащие выплате в ходе такого «расчета», законодатель не уточнил. Поскольку правообладатель расторгает договор со своим контрагентом правомерно на основании закона (пункта 15 статьи 107 Земельного кодекса), то у правообладателя не возникает обязанность возместить убытки контрагента или выплатить иные суммы в связи с расторжением договора (если стороны особо не оговорили обратное в договоре). Соответственно, сумма таких убытков не «транслируется» правообладателем далее лицу, по инициативе которого установлена зона. Убытки контрагента правообладателя, понесенные в результате расторжения договора, относятся на такого контрагента и никем не возмещаются, что очевидно не справедливо.

ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ установлены правила введения в действие норм о ЗОУИТ и переходные положения, касающиеся действующих зон разных видов. 7. Судьба ранее установленных зон Зоны, по состоянию на 4 августа 2018 г. установленные в соответствии с действовавшим на соответствующий момент законодательством, сохраняют свое правовое значение до 01 января 2022 г. независимо от внесения сведений о них в ЕГРН. Причем лица, в связи с деятельностью которых установлены зоны, обязаны до 1 января 2022 г. обратиться в уполномоченные органы для устранения несоответствия размеров, границ, режима зон вновь установленным Правительством требованиям к такого рода зонам. Также указанные лица должны обратиться в органы Росреестра для того, чтобы обеспечить включение сведений о ранее установленных зонах в ЕГРН в срок не позднее 1 января 2022 г. Что характерно, закон устанавливает не срок подачи документов заявителем, а именно целевой срок внесения Росреестром сведений в ЕГРН. В какой срок заявители должны предоставить документы, чтобы Росреестр успел внести данные в ЕГРН, из закона неясно. Ранее установленные ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ прекращают существование с 1 января 2020 г. Закон возлагает на лиц, которым ранее были установлены такие зоны, обязанность в срок до 1 октября 2019 г. обратиться в органы Роспотребнадзора для установления «постоянных» СЗЗ. При этом очевидно, что если СЗЗ устанавливается до даты выдачи разрешения на строительство (как этого требует Земельный кодекс в новой редакции), она по определению является расчетной, предварительно определенной в проектной документации методами математического моделирования. Инструментально подтвердить ее границы можно будет только после пуска объекта в эксплуатацию. Если зона подлежала установлению для действующего или строящегося объекта, но не была установлена на 4 августа 2018 г., она должна быть установлена до 1 января 2022 г. Для этого правообладатели объектов, в связи с размещением которых необходима зона, обязаны подать заявление и документы для этого также не позднее до 1 января 2022 г. Видимо предполагается, что на основании документов, представленных в последний день срока, уполномоченный орган примет решение об установлении зоны в тот же день. Закон при этом не устанавливает последствия уклонения владельцев предприятия, иного объекта от предоставления заявления и документов, необходимых для установления зоны. Единственным средством, стимулирующим к соблюдению указанных требований, являются нормы Кодекса об административных правонарушениях и специального законодательства (в частности, санитарно-эпидемиологического), которыми предусмотрены санкции за эксплуатацию объектов с нарушением отраслевых законов (включая приостановление деятельности). В отношении зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов законом установлены отдельные специфические переходные положения (правила и сроки). 8. Возмещение убытков и выкуп недвижимого имущества согласно переходным нормам Объекты, расположенные в пределах ранее установленных зон, подлежат сносу или приведению в соответствие с режимом зоны, только если это необходимо в целях охраны жизни граждан, обеспечения безопасной эксплуатации объектов и в некоторых иных целях, указанных в части 27 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ). Иные объекты могут использоваться далее, и никакие убытки их владельцам не возмещаются. Сроки сноса или реконструкции объектов, подлежащих, соответственно сносу или реконструкции, не установлены законом. Очевидно, объекты должны будут сноситься или реконструироваться в сроки, установленные соглашениями с собственниками, либо сноситься в соответствии с судебными актами. Лица, в связи с деятельностью которых установлены зоны, обязаны возместить владельцам зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу или реконструкции, убытки, вызванные невозможностью использования объектов недвижимости. Убытки возмещаются, если объект возведен ранее момента установления зоны. Если объект построен после этого, убытки возмещаются при условии, что публичная доступность сведения о зоне и ее границах была обеспечена одним из предусмотренных законом способов (часть 37 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ), например, информация была опубликована в СМИ, и при этом зона была обозначена знаками на местности. Ответчик по иску о возмещении убытков фактически лишен права доказывать, что истец на момент строительства объекта знал о наличии ограничений из иных источников, не поименованных в указанной выше норме. Установленные законом порядок и основания возмещения убытков владельцам земельных участков несколько отличаются от порядка и оснований, установленных для владельцев зданий, строений, сооружений. Пятилетний срок, предоставляемый Земельным кодексом для заявления требования о возмещении убытков в связи с установлением зон после 4 августа 2018 г., к ранее установленным зонам не применяется. По-видимому, в таком случае надо руководствоваться общим трехлетним сроком исковой давности. Срок, вероятно, будет исчисляться с момента, когда истец получил публично доступные сведения о зоне из ЕГРН или иных предусмотренных законом источников. Лица, объекты которых не могут эксплуатироваться из-за нахождения в пределах ориентировочной, расчетной (предварительной) СЗЗ, не вправе требовать возмещения убытков, пока не будет установлена «постоянная» СЗЗ. Владелец земельного участка, иного объекта, на использование которого налагаются ограничения вследствие установления зоны до 4 августа 2018 г., вправе потребовать выкупа своего объекта лицом, в связи с деятельностью которого установлена зона, при условии, что участок приобретен, а иной объект построен до момента установления зоны или после, если в правоустанавливающих документах на участок, объект отсутствовала информация об ограничениях. При этом согласно норме закона, имущество подлежит выкупу, даже если подтверждено, что владелец на момент строительства объекта знал об ограничениях из иных источников, кроме «правоустанавливающих документов». Специальный срок для заявления такого требования не установлен, при этом остается открытым вопрос о возможности применения установленного Земельным кодексом пятилетнего срока. 

Как мы видим на основе приведенного выше обзора норм Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ, законодателю не удалось урегулировать все вопросы, связанные с ЗОУИТ понятно, единообразно, логически непротиворечиво и гармонично с нормами гражданского права. В связи с этим необходимо тщательно анализировать ситуацию установления зон для каждого предприятия, перспективы или, напротив, риск заявления требований о возмещении убытков или выкупе имущества.

Подробнее со статьей можно ознакомиться по ссылке.